在我国，一部法律的诞生，要经过法律案的提出、审议、表决、公布四个阶段。
上周，在经历多年的酝酿后，《社会救助法草案》在十四届全国人大常委会第十六次会议上首次进行审议，本周正处于公开征求意见的阶段。
当前，我国在社会救助领域，只有一部行政法规《社会救助暂行办法》。我们当然关心，这部事关数千万低收入群体衣食冷暖的草案，条文之中有怎样的变化。另一方面，我们更关心，面对救助范围窄、程序繁琐、统筹协调难等新情况、新问题，这部法律何时可以颁布，并提供怎样的破题思路，搭建起一个新的国家救助体系？本周视点关注：社会救助法，立法加速！
既要解决现实的紧迫问题，又要回应公众长久以来的期待，上周，十四届全国人大常委会第十六次会议，对备受关注的《社会救助法草案》进行首次审议，这意味着，我国社会救助体系的法治进程进入了快车道。而随着7章76条的草案全文在中国人大网公布，并用一个月的时间向社会公开征求意见，公众也得以了解，这部酝酿多年的法律，将为我国的社会救助体系，搭建起一个什么样的整体框架。
要谈社会救助，首先就要明确它的救助对象。而此次社会救助法草案的一大亮点，就是在过去特困人员、最低生活保障家庭等传统社会救助对象的基础上，新增最低生活保障边缘家庭以及刚性支出困难家庭等，作为社会救助对象。
中国社会保障学会会长 郑功成：这两项我把它看成社会救助制度一个巨大的进步。为什么把低保边缘户要纳入视野，就在于我们过去低保制度有可能导致救助的“悬崖效应”。比方说我们某个地方的最低生活保障线是月收入人民币四百元，结果我们有的低保户可能只有390元、395元，那么他就享受了低保待遇。另外一户人家刚好在低保线之上，收入401块钱，低保就不能享受，其他的救助政策也不能享受，所以它就导致低保户和低保的边缘户出现了一个社会救助的“断崖式效应”。
2023年，民政部曾对这两个群体做出清晰的定义：低保边缘家庭，尽管不符合最低生活保障条件，但家庭人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍，就可以被认定。而对于刚性支出困难家庭，则主要关注医疗、教育等必需支出占家庭总收入的比例。
家住江苏扬州仪征市月塘镇山郑村的詹喜梅，就在今年，刚刚被认定为刚性支出困难家庭。
51岁的詹喜梅，因患有尿毒症，需要常年进行透析治疗。此前一年的治疗，自付费用大约8000元，根据仪征市对于刚性支出困难家庭的认定标准，人均年收入扣减刚性支出后，要低于仪征市年最低生活保障9960元的标准。而詹女士的年收入经测算后为1.84万元，减去医疗支出还有1.04万元，高于这个标准，也就无法被纳入救助范围。不过，当地仍将詹女士纳入了动态监测范围，今年，因为医院为其调整了透析方式，治疗费用一下增加到每年1.75万元，当地通过主动监测，将她认定为刚性支出困难家庭。
江苏扬州仪征市民政局社会救助科科长 吴佳佳：在基本医疗保险报销后目录范围内的费用，还可以再次报销70%，詹女士原来每个月的就医费用大约为一千多元，救助之后每月能够多报销500元，个人费用直接少了一半。
早在2021年，江苏省便将低保边缘家庭和刚性支出困难家庭纳入到救助范围。在全国层面，民政部则是通过全国低收入人口动态监测平台，来推动这些群体的监测和救助工作。截至去年3月底，全国获得救助帮扶的低保边缘人口共有728万人；获得专项救助的刚性支出困难人口，则有584万人。而这样的探索和实践，已经到了通过立法来规范和保障的阶段。
事实上，早在1995年，社会救助立法项目就曾纳入立法规划。2014年，我国出台了《社会救助暂行办法》，但行政法规的制度刚性，还不足以约束整个国家社会救助体系的规范运转。同时，随着社会经济的发展，社会救助也正不断面临新挑战，为此，中央曾发布多份政策文件，部署完善社会救助领域立法。加快社会救助法的立法进程，已逐渐成为共识。
中国社会保障学会会长 郑功成：我们特别希望社会救助制度，它应该是相对成熟的，先把它上升到法治化的轨道，更利于保障低收入群体的权益。现在我们的国力、财力应该完全有这个能力，把这个制度建设好。
白岩松：此前社会救助中存在的一个短板是，达到低保条件的就会有一系列的政策支持，达不到低保条件的边缘群体，虽然他们也很困难，但各项救助政策的支持就会面临体制性的障碍。而这样的人群数量还真不小，根据全国低收入人口动态监测平台2023年的数据，我国低保对象、特困人员约4400多万，低保边缘家庭成员、防止返贫监测人口等等，还有2000多万。
因此，首次进行审议的社会救助法草案，就把增加最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭作为社会救助对象写入了法律条文，目的就是要扩大社会救助范围，将更多有需要的人纳入国家救助体系。与此同时，困难群体困难的原因也各不相同，有的面临基本生活问题，有的是在医疗、住房、就业甚至是心理干预、法律援助、技能培训等方面存在困难，所以，除了人群的扩大，社会救助体系的多元化也是重点。
在成为低保救助对象之前，广州彭女士的生活，曾一度陷入绝境。她曾是一名保洁员，每月约有2800元的收入，然而，疾病的袭来，改变了她的生活，药费、房租还有女儿的学费，压得她喘不过气。
转机发生在2020年，在被认定为低保救助对象后，广州白云区鹤龙街道的社工，通过“穗救易”平台，为她建立了“全息画像”，串联起民政、医疗、住建等多个部门的资源。
这就是彭女士所获得的救助清单：社工帮助她申请了公租房，租金每月36元；此外，每月的低保金三千多元，每月还提供1000元的生活物资；医疗救助，让她每月自付药费降至几十元，女儿的教育救助则实现学费全免。这就是一个公民可以获得支持的社会救助体系，它可以帮助彭女士走出生活的困境。
社会救助体系，绝非只停留在“给钱给物”的物质层面，更体现在救助服务的方方面面。而在社会救助法草案的诸多表述里，也从立法层面阐释了社会救助内容的扩展，其中就涵盖了医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等，草案第九条明确提出，坚持扶志扶智相结合，激励有劳动能力的社会救助对象自助自立、解困脱困。彭女士所在的街道，还根据她的实际情况，为她找到了一个街道的公益性岗位。
广州市白云区鹤龙街社工 黎小珊：因为她也没有什么劳动能力，她的这个病，连自己出去走两步都可能会晕倒，然后就帮她申请了公益岗，就在街道办那里，每天大概工作几个小时，然后就可以灵活下班了。
除了扩大救助人群，如何实现社会救助，由单一物质救助向“物质+服务”的综合救助模式转变，去年8月，民政部《全国服务类社会救助试点工作方案》，就提出了相关目标，试点工作要坚持以人为本、兜牢底线，聚焦困难群众急难愁盼问题，为有需要的低收入人口，提供有针对性的照护服务、生活服务、关爱服务。
中国社会保障学会社会救助分会副会长 岳经纶：过去我们主要是现金的救助、物质的救助，这些年随着专业社会工作的发展，社会组织的发展，很多地方针对生活上一些特定需要的救助对象，往现金加服务的方向去提供救助，从地方开始缓慢实践的一个过程。
社会救助服务的扩容，意味着多部门资源的整合。在广州，2021年开始建设的社会救助网络系统，经过不断完善，如今已能快速完成各类社会救助业务的申办。
广州市民政局社会救助处处长 梁镜清：老百姓可以在这个模块里面通过刷脸来验证，以及签署这个核对的电子授权书，就可以足不出户申办各类的社会救助业务。联通了审核审批、经济核对、服务管理三个平台。
在广州，“穗救易”平台，除了完成一门受理协同办理，社工还可以一键发布困难群众的微心愿，慈善企业、社会组织可以实时认领。社会救助法草案就规定，“为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务”。而民政部去年的试点工作方案也提出，坚持需求导向、精准施策，准确评估低收入人口救助服务需求，精准对接各类政策和资源。
白岩松：我们看到，伴随着社会救助法的立法进程，我国的社会救助体系也正面临着迭代升级，对低收入人口的帮扶，正从“保生存”向“保基本、防风险、促发展”拓展。基本生活之外，如何既“输血”也“造血”，授人以鱼也授人以渔，才是未来的大问题，这也就是我们常说的每一个公民都享有的生存权与发展权。
要想实现这一目标，社会救助体系就不是发米发面发钱那么简单，而是需要社会融入、就业产业帮扶等发展性的政策措施。在这方面，政府相关部门的投入、资源自然是主力，但以借力、穿针引线的方式，引导专业力量发光发热也同样重要。此次《社会救助法》草案中的亮点之一，便是设立专章，引导鼓励社会力量参与社会救助。
79岁的独居老人粱女士，视力一级残疾，听力功能退化，几乎无法出门。虽然已有低保金、养老金和残疾人补贴，但对于几乎丧失自理能力的她来说，只有物质的支持显然还不够。目前，当地政府通过社工组织，由护工向她提供照料服务。
云南省昭通市巧家县慧爱社工 郝金灿：社工机构招聘的护工的工作内容，是按时按需为服务对象开展家务清洁、送医陪护、煮饭助餐等生活照料服务，类似于家政服务。
2023年，根据民政部等发布的通知要求，巧家县民政局开始通过政府购买服务等方式，将社工机构、慈善资源等社会力量，纳入到低收入人口的服务体系，其中就包括对生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等，提供必要的访视、照料服务。郝金灿所在的社工机构，通过竞争性谈判承接了社会救助服务项目，照看老人的护工，就由他们招聘与管理。
回到粱女士的生活，按照老人分级照护的相关国家标准，尽管她被当地列为照护中的最高等级，每月给予不少于25天、不少于60小时的照护，但是对于粱女士这样的独居老人，每日2个多小时的照护时长显然不够。因此，社工机构根据实际需求，提高了她的照护标准。
粱女士，被定为最高的红色等级，这意味着，她的个人或家庭存在重大危机因素，她获得的服务时长和频次也高于民政系统确定的标准。而对于社工机构来说，这些工作还远远不够，除了生活照料，还有心理抚慰、社区融入等难题，还有服务之外的时间里，老人发生意外时的救助问题，这些都需要汇聚更多社会力量的参与。
在社会救助法草案公开征求意见后，社会各界展开的广泛讨论中，社会力量参与只是焦点话题之一。根据第七次人口普查数据，全国流动人口为3.76亿人，差不多每四个人中就有一个，规模如此之大的流动人口，常住地的临时救助体系建设，也是大家关注的重点。
中国社会保障学会社会救助分会副会长 张浩淼：我之前做过研究，临时救助这几年覆盖的非户籍人口只占不到1%的比例。这就说明大量的遇到临时困难的流动人口可能被排斥在救助之外，这是需要社会救助去重点关注和解决的问题。
如何动态精准地监测到低收入群体，如何在社会救助中实现城乡统筹、区域协调，如何平衡中央和地方的责任，社会救助法草案，开始从法律的角度，聚焦一系列的问题，并形成共识。公众期待，一部更完善、更精准、更具温度的社会救助法，兜住民生和公平正义的安全线。
白岩松：随着《社会救助法草案》的首次审议，整个国家救助体系的升级转型也越来越清晰。如何让“生存兜底”走向“尊严守护”，背后是一个大体系的变革。做好社会救助工作，不仅仅是社会的温度，社会的责任，也是社会稳定和安全的重要保障，帮别人也是在帮我们自己。
（央视新闻）
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